En los últimos meses ha habido una discusión intensa en torno a la reforma educativa en México. Si bien la necesidad de mejorar la calidad de la educación es al parecer una opinión que comparten amplios sectores en el país, la reforma ha generado fuertes divergencias.

1. Desempeño de México en educación y competitividad

Durante los últimos años, distintos indicadores han revelado el bajo desempeño de México y de sus entidades federativas en materia de educación. Por ejemplo, en el último Reporte de Competitividad Global del Foro Económico Mundial (FEM), México obtuvo posiciones bajas en diversas variables relacionadas con el tema: en la calidad de la educación primaria, 118 (de un universo de 144 países); calidad del sistema educativo, 100; calidad de la educación en matemáticas y ciencia, 124; capacidad de innovación, 75.  Esto refleja los importantes retos que aún se deben de enfrentar para lograr una alta calidad en el sistema educativo, que facilite a los alumnos en etapas posteriores obtener las habilidades y conocimientos suficientes para colocarse en el mercado laboral, para emprender y sobre todo para innovar e insertarse en sectores de alto valor agregado.

Si bien en educación primaria se ha alcanzado una cobertura casi universal, persisten la exclusión y las disparidades al interior del país, junto con una calidad deficiente que limita las oportunidades futuras de los alumnos. Datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) para el último trimestre de 2012 señalan que todavía hay un importante número de niños y adolescentes de 5 a 19 años de edad (4.6 millones), que no asisten a la escuela. Los sectores más pobres o más vulnerables tienen dificultades para acceder a la educación básica y si lo hacen no logran terminar, a lo que se suma las malas condiciones de muchas de las escuelas.

Respecto a la calidad, existen algunas evaluaciones internacionales, como el programa internacional de evaluación de estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que permiten conocer la situación de México. La prueba se realiza a estudiantes de 15 años y se evalúan las competencias en lectura, matemáticas y ciencias, lo que permite a los países conocer su realidad y diseñar políticas que permitan mejorar la enseñanza y el desempeño de los estudiantes.

En la última medición (2009) los resultados muestran que el desempeño de los estudiantes de México se encuentra por debajo del promedio de los países de la OCDE en las tres áreas; la puntuación media en las áreas de Lectura, Matemáticas y Ciencias fue de 425, 419 y 416, respectivamente, cuando el referente para el conjunto de los países de la OCDE fue de 493, 496 y 501. Si bien se distinguen mejoras ligeras en el desempeño de los estudiantes mexicanos en los últimos nueve años y un avance significativo en la calificación obtenida en matemáticas, México aún se sitúa entre los países con una proporción alta con estudiantes con resultados no satisfactorios.

Si se comparan los resultados anteriores con la puntuación obtenida, por ejemplo, en el Índice de Competitividad Global del FEM, se aprecia una relación positiva. Ello señala que los países con los mejores atributos para competir en el entorno globalizado son también los que ponen un mayor énfasis en la educación básica de sus habitantes, al reconocer la importancia de una sociedad preparada en el crecimiento económico de largo plazo. Llaman la atención los casos de Holanda, Finlandia y Singapur cuyos sistemas educativos son reconocidos a nivel mundial; estos países alcanzan los primeros lugares en PISA 2009 y al mismo tiempo se sitúan entre los más competitivos del mundo según el FEM. Sobresale además China, que si bien todavía debe superar rezagos como los relacionados a la infraestructura, salud y financiamiento, obtiene los primeros lugares en la puntuación de PISA; ello demuestra la enorme importancia que se está dando a la formación de capital humano con miras a impulsar la innovación y el desarrollo tecnológico del país.

Los datos además señalan que los resultados no tienen que ver con la cantidad de recursos que se destinan a la educación. En México el gasto en educación pública representaba 3.7 por ciento del PIB en 1990, cifra que aumentó hasta 5.0 por ciento en 2012; esto último es similar a lo que erogan en promedio los países de la OCDE, lo que significa que el problema en México no se asocia a la cantidad, sino a la forma en que se erogan los recursos. Todo lo anterior demuestra la urgencia de transformar el sistema educativo mexicano, y que alumnos, padres de familia, maestros y autoridades se involucren directamente para alcanzar mejores resultados. Por lo pronto, la administración federal decidió dar pasos en esta dirección al promover una reforma constitucional, si bien habrá que estar pendientes sobre las disposiciones que se tomen en los siguientes meses en las leyes secundarias. A continuación se explica en qué consiste dicha reforma y algunas de las principales críticas que han surgido en los últimos meses.

2. Aspectos centrales de la reforma educativa

En el llamado “Pacto por México”, el 2 de diciembre de 2012 el Titular del Ejecutivo Federal firmó una serie de acuerdos con los dirigentes de los tres grandes partidos políticos (Partido Revolucionario Institucional, Partido de Acción Nacional y Partido de la Revolución Democrática). En particular en los acuerdos para una Sociedad de Derechos y Libertades, se expuso que si bien se ha logrado ampliar la cobertura de la educación, es necesario también elevar la calidad de la misma para preparar a los mexicanos como ciudadanos y como personas productivas. Para ello se plantearon tres objetivos principales: 1) aumentar la calidad de la educación básica que se refleje en mejores resultados en las evaluaciones internacionales como PISA; 2) incrementar la matrícula y mejorar la calidad en los sistemas de educación media superior y superior; y 3) que el Estado mexicano recupere la rectoría del sistema educativo nacional, manteniendo el principio de laicidad.

De acuerdo a lo anterior, se impulsó la reforma educativa la cual fue aprobada por las cámaras de diputados y de senadores en diciembre de 2012. La misma hizo énfasis en tres elementos básicos: la creación del servicio profesional docente que reconozca la formación y los logros de los maestros; la elevación a rango constitucional del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y que estará dotado de autonomía y capacidad técnica; y el fomento a la autonomía de las escuelas, para que a partir de la participación de la comunidad escolar, la aplicación de los recursos sea más eficiente.

Una vez que la misma fue discutida y aprobada por las cámaras de diputados y senadores, la reforma educativa fue sometida a la aprobación de los congresos locales. Dado que más de la mitad de los congresos locales del país las aprobaron (23 congresos),[1] la reforma educativa fue promulgada por el Poder Ejecutivo el 25 de febrero de 2013. El siguiente cuadro resume las principales reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La reforma contempla la obligación del Congreso de la Unión para que a más tardar en seis meses expida la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación así como las reformas correspondientes a la Ley General de Educación. También deberán prever: la creación de un Sistema de Información y Gestión Educativa (que estará a cargo del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI); el uso de la evaluación del desempeño docente (para lo cual se deberá otorgar los apoyos necesarios para que los docentes puedan desarrollar sus fortalezas y superar sus debilidades); y las adecuaciones al marco jurídico para fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas, el establecimiento de escuelas de tiempo completo y la prohibición en las escuelas de los alimentos que no favorezcan la salud de los educandos.

La promulgación de la reforma educativa generó oposición por parte de los profesores, especialmente en aquellos de Guerrero y Oaxaca, pertenecientes a la Coordinadora Estatal de Trabajadores de la Educación en Guerrero (CETEG) y de la Sección 22 del Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación (SNTE). En el caso de Guerrero, el congreso local aprobó un decreto que reforma la Ley de Educación del estado y que permanece en línea con lo especificado en la Carta Magna, por lo cual rechazó distintas propuestas realizadas por los maestros disidentes. En Oaxaca la legislatura local refutó el documento enviado por el magisterio oaxaqueño, denominado Plan para la Transformación de la Educación de Oaxaca, mientras que el gobernador presentó en la Cámara de Diputados una propuesta de reforma a la Ley General de Educación. Es importante recordar que los congresos estatales podrán aprobar reformas en materia educativa siempre y cuando no contravengan el espíritu de las modificaciones constitucionales en vigor.

3. Críticas a la reforma educativa

Algunas de las principales críticas a la reforma educativa giran en torno a la posible privatización de la escuela pública, el deterioro de las condiciones del trabajo del docente, la evaluación de los maestros y en general la falta de discusión con los sectores involucrados antes de su promulgación. Asimismo, llama la atención que en la Carta Magna se dejaran a un lado cuestiones de fondo en la materia.

Respecto al primer punto, las reformas constitucionales no eliminaron ni modificaron la fracción IV del artículo 3ro, en el cual se especifica que toda la educación que imparta el Estado será gratuita, por lo que el mismo está obligado a impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y medio superior de esta manera. Sin embargo, la preocupación de los manifestantes al parecer recae en lo expuesto en el artículo quinto transitorio de la reforma educativa, donde se especifica que el Congreso de la Unión y las autoridades competentes deberán prever las adecuaciones al marco jurídico para fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas ante los órdenes de gobierno que corresponda con el objetivo de mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de operación básicos y propiciar condiciones de participación para que alumnos, maestros y padres de familia, bajo el liderazgo del director, se involucren en la resolución de los retos que cada escuela enfrenta. En este contexto es que se podría abrir una puerta para que se “libere” al estado de su obligación de otorgar educación gratuita en todos los sentidos a través de las cuotas, y se delegue a los padres de familia la responsabilidad del sostenimiento de las escuelas.[2]

Respecto a las condiciones laborales de los maestros, los cuestionamientos surgen a partir de la reforma a la Fracción III del artículo 3ro constitucional, donde se especifica que la ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional. La posibilidad de que los profesores puedan ser despedidos ante una evaluación deficiente trastocará otras normas jurídicas, en particular a la Ley Federal de los trabajadores al servicio del estado que considera la “inamovilidad” de los trabajadores (de base) a partir del sexto mes de trabajo; esto es uno de los puntos que defiende el sindicato de maestros (en defensa de los derechos adquiridos por décadas), y que deberá quedar claro en las modificaciones a leyes y reglamentos secundarios.

En diversos países desarrollados como Estados Unidos, Canadá, España y Finlandia la evaluación de los profesores es una práctica común (incluso complementada con la evaluación directa de los estudiantes), orientada a garantizar las aptitudes y habilidades de los profesores, y de esta manera la calidad de la enseñanza impartida; incluso en algunos países la evaluación es responsabilidad de los gobiernos locales. Por esas mismas razones es que en México es necesaria su obligatoriedad; sin embargo la reforma educativa plantea una evaluación estandarizada y vertical, que de acuerdo a algunos expertos limita el compromiso colectivo, la autogestión y la relación con padres de familia y la comunidad.

En este sentido se ha enfatizado en la necesidad de diseñar una evaluación que reconozca los distintos contextos al interior del país. La educación puede percibirse como un tema local, vinculado con la realidad en los hogares, las escuelas y el entorno territorial, por lo que diversos expertos han señalado la necesidad de implementar una evaluación de abajo hacia arriba, no centralizada, que reconozca las distintas condiciones a las que se enfrenta un profesor, por ejemplo, en una zona de alta marginación del Sureste, con aquel que labora en la capital del país. Ello sin embargo crea cuestionamientos acerca de los mecanismos que tendrían que operar para hacer que con una evaluación diferenciada, pueda disminuir la disparidad entre los estados en desempeño educativo.

A la par de lo anterior, se requiere adoptar un enfoque de profesionalización del maestro, diferente a la simple capacitación. El desarrollo profesional debe incluir  experiencias formales (como programas de docencia, talleres, cursos, estudios de investigación, presentaciones en conferencias) e informales (como la lectura de publicaciones profesionales, grupos de estudio con otros colegas, etcétera). Diversos países han hecho énfasis en exigir y proveer una formación integral al docente que incluye el desarrollo en el área de conocimiento, horas de experiencia práctica, conocimientos y destrezas avanzadas, así como el aprendizaje de nuevas tecnologías, para lo cual tienen apoyo de instituciones públicas y privadas.[3] En México, la reforma educativa considera que el sistema educativo debe otorgar apoyo a los docentes para que puedan desarrollar fortalezas y superar debilidades, aunque no se han hecho pronunciamientos claros al respecto.

Por otra parte, la experiencia internacional ha demostrado que las transformaciones más exitosas a los sistemas educativos han involucrado la participación de maestros en el proceso de implementación y planificación, al reconocer que los mismos son los agentes más importantes de las reformas. En este sentido llama la atención la exclusión de los primeros involucrados en la reforma educativa, aunque ante los reclamos relacionados con ello, recientemente en el seno del Congreso de la Unión se anunció que se escuchará a padres, profesores y otros actores en la elaboración de la ley reglamentaria.

Por último, es importante mencionar que la reforma educativa no toma en cuenta temas centrales como los contenidos pedagógicos, el mejoramiento de la formación inicial de los docentes, una revisión curricular que reconozca la diversidad geográfica y cultural del país, modificaciones a los criterios en que se financia la educación (particularmente, lo relacionado a las transferencias federales), ni las áreas claves de estudio que habrán de impulsarse en los próximos años (tales como matemáticas, ciencia, innovación). Habrá que esperar y ver si dichas consideraciones son incluidas en las modificaciones legales que están pendientes.